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全：国建制落地社商融合能否化(解中国式)照护困局
来源：第一财经 编辑：夏宏达 2026-09-21 18:52:03

　　来源：中保新知

　　9月18日，国务院常务会议专题部署老龄工作，明确推进医疗康复护理扩容提升工程。会议直面人口老龄化发展大势，强调要纵深推进积极应对人口老龄化国家战略，全方位提升老龄事业发展水平。

　　会议明确，需持续夯实养老服务、健康促进、社会保障三大核心板块，完善多层次、多支柱养老保险架构，打通居家、社区、机构养老联动壁垒，扩容普惠养老服务供给。同时，立足老年群体差异化需求，丰富银发经济产品与服务供给，培育全新消费场景，实现民生保障提质与内需市场扩容的双向赋能。

　　政策顶层持续加码的同时，长护险全国化落地进程也迎来关键节点。9月13日，以“聚焦制度落地、促进产业发展”为核心主题的第四届全国长护险工作经验交流会在广东清远召开，本次会议恰逢长护险制度迭代的关键政策窗口期。

　　从2016年15城试点破冰，到十年蓄力迎来全国全面建制，长护险的行业发展共识愈发清晰：单一社保模式难以适配中国式长期照护的复杂需求，纯粹市场化运作亦无法兼顾民生兜底属性。社商融合已然成为平衡制度公平性与市场高效性、破解长护险发展瓶颈的核心路径。

　　01

　　十年制度迭代：

　　从地方试点摸索到国家立法定型

　　历经十年深耕，我国长护险制度完成了从地方自发探索、国家试点铺开、扩围提质深化到全国建制落地的完整蜕变，政策演进可清晰划分为四大阶段。

　　2012年至2015年为长护险的地方自主探索期。彼时国内尚无统一长护保障制度框架，青岛率先出台长期医疗护理保险专项制度文件，上海等城市同步跟进试水，为后续国家制度搭建积累了本土化实践经验。

　　2016年至2019年迈入长护险国家试点启动阶段。人社部印发专项试点指导文件，在青岛、上海等15个城市启动首批长期护理保险试点，同时将吉林、山东设为重点联系省份，正式确立长护险核心制度框架：以社会保险为制度基础、全民覆盖为终极目标、重度失能群体为核心保障对象，锁定70%核心报销比例，坚持服务给付为主、现金给付为辅的保障模式，普遍推行政府委托商业机构经办的运营模式，奠定行业发展基本格局。

　　2020年至2024年进入试点扩围深化阶段。医保部门出台扩围政策，将试点范围扩容至49个城市，针对性细化制度实操规则，明确单位与个人1：1的筹资分担比例，厘清委托经办费用列支渠道，补齐试点初期制度细则模糊、执行标准不一的短板，推动试点模式标准化、规范化。

　　2025年至今，长护险迈入全国全面建制的变革新阶段。今年3月，中办、国办印发纲领性文件，明确三年左右建成适配我国国情、全民覆盖、城乡统筹、公平可持续的现代化长护险制度；紧接着，八部门联合发布实施方案，对参保筹资、待遇给付、经办管理等核心环节作出细化规定。

　　同年8月，国家医保局“十五五”医保规划落地，明确2030年实现长护险统筹地区全覆盖，提出构建多层次长护保障体系、激活社会与商业力量的发展方向。9月，《医疗保障法》正式落地，以国家立法形式确立长护险制度地位，标志着这项试点十年的民生保障制度，正式迈入法治化、常态化发展新阶段。

　　国家医保局原副局长陈金甫以“化茧成蝶”高度概括长护险十年发展历程：制度在行业争议与现实困境中破冰起步，在理念革新与模式设计上突破传统社保边界，在落地推进与治理优化中迭代成熟，是我国社保体系极具创新价值、实践成效显著的探索成果。

　　中山大学申曙光教授从政策底层逻辑出发，解读本轮顶层制度出台的现实必然性，指出政策落地核心是回应五大民生与行业痛点：其一，失能、失智群体的美好生活权益亟需制度保障，长护险是完善社保兜底网络的关键拼图；其二，我国老龄化呈现规模大、增速快特征，叠加少子化、家庭小型化趋势，传统家庭照护模式难以为继，社会化长护保障成为刚需；其三，制度建设窗口期持续收窄，对比德日长护险落地时的老龄化水平，我国2025年65岁以上人口占比已达15.9%，滞后布局将大幅压缩制度完善空间；其四，长护险运营链条长、涉及主体多，失能评估、服务供给、质量监管等全链条能力需长期培育，无法短期速成；其五，市场刚性需求已全面释放，行业供给短板亟待补齐。

　　他强调，本轮政策确立的城乡统筹、责任共担、公平适度、规范运行四大机制，最终指向同一核心目标，即持续提升失能群体的民生获得感与保障安全感。

　　02

　　试点成效凸显

　　多重行业短板亟待补齐

　　十年试点深耕，长护险制度落地成效全面显现，已初步构建起覆盖广泛、惠及民生、支撑产业的基础保障体系。

　　9月4日，国新办“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会上，国家医保局副局长王文君披露了一组关键数据：我国长期护理保险参保人数已超3.2亿，基金累计支出1142亿元，累计为超过460万失能人员提供了护理服务。按照发展规划，2026年底长护险统筹实施地区将扩容至247个，2028年底实现全国全域覆盖。

　　目前，全国定点长护服务机构已达1.3万家，持证长期照护师超7万名，整体护理从业队伍约40万人，拉动社会资本投入护理服务等相关产业近700亿元，产业规模化格局加速形成。

　　在成效之外，行业结构性短板依然突出，成为制约长护险高质量发展的核心瓶颈。华中科技大学姚岚教授在专项研究报告中，将当前制度痛点归纳为四大核心问题：

　　一是保障覆盖存在局限。区域发展不均衡问题突出，部分省市试点仅覆盖城镇职工群体，广大城乡居民尚未纳入保障范围，全民普惠的制度目标尚未落地。

　　二是保障维度较为单一。当前制度核心聚焦重度失能群体，轻中度失能、认知障碍人群的照护需求未被纳入保障体系，国家统一长护服务目录仅包含36项基础服务，难以适配多元化照护场景。

　　三是待遇保障水平偏低。受支付标准、报销比例、年度限额等多重约束，失能家庭自付费用压力依然较大，保障获得感有待提升。

　　四是筹资机制尚不健全。整体基金池规模有限，动态筹资调整机制尚未完善。

　　与基础社保保障的短板相对应，商业长护险赛道展现出巨大的增量潜力，成为完善多层次保障体系的关键抓手。2025年，国内商业护理险、失能险合计保费规模突破900亿元，在健康险整体市场中占比达9%。头部险企深度布局赛道，产品模式从传统定额给付，加速向“保险+服务”一体化模式转型，覆盖居家照护、个性化康养、专病专项护理、认知症干预等细分场景。

　　在社保经办端，商业保险机构已成为长护险落地的核心经办力量：中国人寿承接超91个长护险项目，覆盖全国23个省76个城市；人保财险经办117个项目，落地20个省份58个地市；人保健康承办/经办覆盖18省42个地市，服务参保群众超2400万人；太保寿险服务17个省区市44个地市的66个长护险项目，服务参保人群超8500万，市场化经办能力持续凸显。 

　　但对标国内3.2亿老年人口、3500万失能人群的海量刚需，商业长护险当前渗透率不足1%，市场潜力远未释放。姚岚指出，基础社会保障不足、商业市场潜力巨大却未激活的行业落差，正是社商融合模式落地的核心现实依据，也是摆脱中国式长护保障困境的关键突破口。

　　03

　　行业共识成型：

　　社商融合是必然选择

　　面对制度短板与市场增量的双重格局，行业权威学者形成统一共识：社商融合并非阶段性政策试点，而是适配我国国情、完善多层次长护保障体系的最优路径，能够精准补齐单一制度模式的发展缺陷。

　　针对行业此前模糊的认知误区，姚岚对社商融合长护险模式作出系统性定义：以政府主导的基本长护社保为根基，以商业保险市场化运作为支撑，通过政企深度协同，衔接基础普惠保障与市场化补充保障，构建“保基本、提品质、全覆盖、多层次”的现代化长期照护保障体系。

　　她进一步厘清社保与商保的分层分工逻辑：基本社会保险作为底层普惠保障，核心定位是“保基本、广覆盖、兜底线”，解决群众“有无保障”的基础问题，聚焦重度失能刚需群体，依托强制性筹资机制，提供标准化基础照护服务，核心属性体现为社会性、普惠性、兜底性；社商融合下的商业补充保障作为上层品质升级保障，核心定位是“补短板、提品质、拓场景”，解决群众“保障好坏”的升级需求，将保障范围延伸至轻中度失能、失智及高品质康养需求人群，依托市场化自愿参保、差异化费率机制，提供个性化、多元化增值服务，核心属性为灵活性、全面性、可持续性。两大体系互不替代、互补衔接，共同构成完整的长护保障生态。

　　中山大学申曙光教授从制度功能升级维度，拔高社商融合的战略价值。他提出，我国长护险制度正迎来三重核心功能迭代：基础功能从单纯的失能生活照护保障，升级为失能人群综合能力维护与生活质量提升；支撑功能从单一的家庭经济减负，升级为释放家庭照护劳动力、缓解社会照护压力；发展功能从被动的服务采购，升级为精准配置康养资源、培育壮大康养产业的核心抓手。

　　他强调，制度功能升级绝非基本社保责任的无限扩张，而是要坚守“保基本、可持续、量力而行”的底线，搭建三级分层保障体系：基本长护险重点兜底重度失能人群，适度覆盖中度失能刚需；中度、轻度高风险失能人群的康复训练、功能干预等需求，通过长护险、医保、公共卫生、养老助残政策协同落地；个性化高端康养、智能康复辅具、智慧照护等增值服务需求，完全依托商业长护险、个人自费、公益帮扶等市场化方式补充，为社商融合划定清晰的功能边界。

　　中国劳动和社会保障科学研究院王宗凡主任则从制度纠偏角度，论证商业力量入局的必要性。他指出，长护险兼具两大核心职能：一是风险保障职能，分散失能家庭的经济风险，筑牢民生保障底线；二是产业培育职能，通过政府集中采购、市场化引导，倒逼康养服务产业标准化、高质量发展，形成“保障民生、赋能产业”的正向循环。

　　他特别警示，长护险制度建设需规避基本医保制度碎片化的历史教训，坚持全国统一制度框架、统一账户管理、资金统筹使用，杜绝区域、人群制度割裂。在多层次体系建设上，他明确提出要同步统筹社保与商保发展，从顶层设计上赋能商业长护险发展，通过医保个人账户支付、数据互联互通、经办协同赋能等方式，提升险企专业服务能力，推动商保产品与基本长护险精准衔接，并重点提出寿险与长护险责任转换的创新发展方向。

　　在本次全国长护险工作经验交流会上，陈金甫亦重点强调多层次长护保障体系的顶层布局逻辑。他提出，需借鉴多层次医保体系建设的经验教训，提前明确商业长护险的战略定位与发展路径，坚守“守住基本、鼓励补充、赋能商业”的发展原则，创新社商融合支付与服务衔接机制，实现制度、政策、机制、规划四维协同。同时明确政企权责红线：严格区分商业保险机构的经办受托角色与市场经营角色，杜绝权责混淆、边界模糊，保障制度规范有序运行。

　　综合行业权威观点可见，社商融合已从模糊的行业概念，升级为逻辑完整、边界清晰、路径明确的行业共识。政府立足民生底线，守住基础照护保障的公平与普惠；商业保险依托市场化优势，承接多元化、高品质的增量康养需求，政企协同实现功能互补、风险共担、价值共生，是适配中国式老龄化格局的长护保障最优解法。

　　当前，长护险破局的理论钥匙已然在手，但从共识到落地仍存诸多实操难题：政企权责边界如何精准划分？商保的补充功能如何最大化释放、杜绝越位缺位？国内青岛、上海、成都等先行试点的特色模式如何复制推广？险企如何依托经办、服务、产品创新三重能力，激活行业增量？上述行业核心难题，将成为下篇内容的核心解读重点，持续拆解社商融合落地路径与行业未来发展趋势。

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